Jak zmírnit dopady klimatické změny

Zpráva Mezinárodního měnového fondu vydaná v říjnu 2019 zdůrazňuje zásadní roli fiskálních nástrojů pro mitigaci klimatické změny. Fiskální nástroje jsou opatření založená na daních a rozpočtových výdajích jako například daň z přidané hodnoty, daň z tabáku nebo pojištění v nezaměstnanosti. Pro zmírnění klimatické změny mohou vlády použít uhlíkovou daň, obchod s emisními povolenkami, regulace nebo systém poplatků a příspěvků.

Hlavní závěry

  • Uhlíková daň uvalená na producenty fosilních paliv je nejefektivnějším opatřením pro mitigaci klimatické změny, neboť ponechává na firmách a domácnostech volbu nejméně nákladného způsobu snížení spotřeby energií a emisí.
  • Široká politická podpora je nezbytná pro přijetí potřebných opatření. Příjmy z uhlíkové daně mohou být využity pro zmírnění dopadů na nízkopříjmové skupiny a nejvíce zasažené regiony, jako investice do čistších technologií nebo na podporu ekonomiky snížením daní z příjmu.
  • Globální průměrná cena za emise skleníkových plynů je $2/t CO2, avšak omezení globálního oteplení do 2 °C vyžaduje cenu $75/t CO2 v roce 2030. Mezinárodní spolupráce zemí je klíčová, například v zavedení minimální ceny za emise skleníkových plynů. Pro rozvíjející se země může být stanovena nižší minimální cena nebo mohou obdržet přímou finanční podporu.

Shrnutí

Pokud nebudou přijata efektivní opatření pro mitigaci klimatické změny, globální teplota se do roku 2100 zvýší přibližně o 4 °C v porovnání s předindustriální érou. Emise skleníkových plynů představují Externalita na národní i globální úrovni – producenti skleníkových plynů a státy s vyššími emisemi způsobují ostatním dodatečné náklady v podobě klimatické změny, za které však nemusí platit. Opatření na národní úrovni přenáší náklady klimatické změny zpět na firmy vypouštějící skleníkové plyny, tím narovnávají tržní prostředí a poskytují firmám i domácnostem pobídky k úspoře energií či k přechodu na čistší technologie. Žádná země však nemůže problém klimatických změn vyřešit sama a mezinárodní spolupráce je nezbytná, aby všechny země přijaly potřebná opatření a nepřenášely svůj díl odpovědnosti na ostatní státy.

Fiskální opatření pro mitigaci

Studie představuje čtyři základní rozpočtová opatření pro Mitigace klimatických změn a porovnává účinnost na základě různých hledisek.

  • Uhlíková daň: daňové zatížení producentů fosilních paliv podle celkového obsahu uhlíku.
  • Obchodování s emisními povolenkami: firmy mohou emitovat skleníkové plyny, pouze pokud mají povolenky v odpovídající výši emisí. Celkové množství emisních povolenek je stanoveno vládou a firmy s nimi následně volně obchodují.
  • Poplatky a příspěvky: produkty a aktivity s nadprůměrnými emisemi jsou zatíženy poplatkem, oproti tomu produkty a aktivity s podprůměrnými emisemi obdrží příspěvek. Opatření je zpravidla příjmově neutrální.
  • Regulace: například standardy pro emise motorových vozidel a pro účinnost elektrických spotřebičů nebo minimální zastoupení obnovitelných zdrojů v energetice.

Na základě srovnání posuzovaných kritérií je nejefektivnějším fiskálním opatřením uhlíková daň. Zatížením producentů fosilních paliv se opatření promítá do široké škály lidských činností, ve kterých motivuje k využívání čistších technologií a produktů. Například zvýšení cen pohonných hmot povede ke zvýhodnění lokálních producentů, dražší elektřina z uhlí motivuje k využívání šetrnějších spotřebičů a k přechodu na obnovitelné zdroje. Uhlíková daň je tržním nástrojem, neboť zahrnuje část celospolečenských nákladů způsobených producenty skleníkových plynů zpět do cen a ponechává rozhodování o způsobu snížení emisí na firmách a domácnostech. Pokud je definována budoucí výše uhlíkové daně, jsou ceny předvídatelné a poskytují stabilní prostředí pro firmy. Důsledkem uhlíkové daně může být znatelný nárůst cen energií a dalších produktů a služeb (např. paliv a následně dopravy), proto je vhodné použít část dodatečných příjmů pro zmírnění tohoto dopadu na nízkopříjmové skupiny a nejvíce postižené regiony. Implementace uhlíkové daně je také snadná z administrativního pohledu, lze využít existující infrastrukturu pro výběr daní.

Systémy pro obchodování s emisními povolenkami jsou téměř srovnatelně účinné jako uhlíková daň, zejména pokud jsou doplněny o minimální a maximální cenu emisních povolenek. Umožňují cílit na konkrétní celkové množství emisí (neboť je určené počtem vydaných povolenek), avšak vyžadují navýšení administrativních kapacit pro implementaci a monitorování obchodního systému.

Regulační přístup nebo zavedení systému poplatků a příspěvků jsou v porovnání s cenovými mechanismy přibližně o třetinu méně efektivní. Přesto i tyto méně účinné nástroje jsou výrazně lepší než nepřijmout žádná opatření.

Mezinárodní spolupráce

Přijetí mitigačních opatření vyžaduje koordinaci na globální úrovni, protože:

  • Jednotlivé země preferují nižší uhlíkovou daň na svém území pro zachování konkurenceschopnosti firem. Zároveň každá země má z navýšení vlastní uhlíkové daně pouze omezený přínos, neboť se jedná o globální jev.
  • Neexistuje jednotný a transparentní způsob měření mitigačních cílů jednotlivých zemí. Některé země usilují o nižší emise, jiné své cíle definují pomocí podílu čisté energie nebo emisní intenzitou ekonomiky (množství emisí potřebných k vyprodukování určitého HDP).
  • Větší potenciál ke snížení emisí je především ve velkých, rychle se rozvíjejících tržních ekonomikách, zpravidla založených na uhlí.

Globální spolupráce podpoří přijetí odpovědnosti za zmírnění klimatických změn všemi zeměmi a také může podpořit sjednocení mitigačních cílů a způsobů jejich měření. Z mezinárodního pohledu je velice efektivním opatřením zavedení jednotné minimální výše uhlíkové daně, případně doplněné o dodatečnou finanční či technologickou podporu pro rozvíjející se země.

Společenská přijatelnost mitigačních opatření

Některé skupiny obyvatel a průmyslová odvětví mohou být mitigačními opatřeními zasažené více, proto mohou oponovat jejich přijetí. Zkušenost se zaváděním opatření poukazuje na několik důležitých předpokladů úspěšné implementace:

  • Jasná trajektorie zvyšování uhlíkové daně zakotvená v legislativě poskytuje srozumitelné a stabilní prostředí.
  • Konzultace se zapojenými skupinami a s veřejností, doplněná o komunikační kampaň založenou na faktech a případně vysvětlující určitá neporozumění či mylná očekávání.
  • Transparentní a prospěšné využití nových rozpočtových příjmů.
  • Cílená podpora domácností a regionů, které jsou nejvíce zasažené daným opatřením.

Příjem z uhlíkové daně v zemích G20 je v roce 2030 odhadovaný na 1,5 % HDP. Ačkoli je možné tyto prostředky rozdělit zpět rovnoměrně mezi občany jako jednorázovou dividendu, jiná využití mohou dosáhnout vyšší ekonomické efektivity, a tak vést k nižší celkové ceně zmírnění klimatické změny. Například použití jedné čtvrtiny prostředků na podporu nízkopříjmových skupin a zbylou část využít ke snížení daně z příjmu by vedlo k podpoře hospodářské aktivity a k vyšší zaměstnanosti, tím by se odhadovaná cena mitigace snížila na $20/t CO2 (oproti předpokládaným $75/t CO2 při rozdělení příjmů v podobě univerzální dividendy a s uhlíkovou daní ve výši $50/t CO2).

Podpora investic do čistých technologií

Investice do nízkouhlíkových technologií mohou být i při uhlíkové dani stále nízké kvůli tržním selháním a setrvačnosti některých odvětví. Vlády zde mají prostor pro navýšení investic do výzkumu a vývoje a pro podporu rozšíření nových technologií, které mohou mít celospolečenský přínos.

Závěr

Vládní politika a fiskální nástroje mají zásadní roli při zmírňování klimatické změny na úrovni jednotlivých států. Ministři financí mohou vhodným nastavením daní a dalšími rozpočtovými opatřeními vytvořit mitigační strategii, která bude ekonomicky efektivní a společensky a politicky přijatelná. Je nezbytné k situaci přistupovat koncepčně, plánovat v dlouhodobém horizontu a zohlednit dopad strategie na různé skupiny. Koordinace na mezinárodní úrovni zvyšuje účinnost mitigačních opatření, umožňuje zachování konkurenceschopnosti jednotlivých ekonomik a přispívá k šíření příkladů dobré praxe.

Poznámky o zpracovateli

Mezinárodní měnový fond je mezinárodní organizace, která si klade za cíl globální měnovou spolupráci, zajišťování finanční stability, podporu mezinárodního obchodu a udržitelný ekonomický růst. Autorský tým z Mezinárodního měnového fondu studii při přípravě konzultoval s dalšími výzkumníky ze Světové banky, z různých univerzit a dalších institucí.