Jak se v čase proměňovala role trhu a státu při výrobě a distribuci elektřiny?

Je elektřina spíše obchodovatelná komodita, nebo je to něco, na co by měl mít každý právo? Tedy je lepší nechat její výrobu a distribuci spíše na tržním prostředí, nebo se o to má postarat stát? To jsou základní otázky, které v minulosti formovaly úvahy o elektroenergetice a jsou stejně aktuální i dnes. Každá varianta má své výhody a nevýhody, stát umí lépe něco jiného než trh (a naopak). Tento text přináší krátký přehled, jak se systém pravidel spojených s produkcí a dodávkami elektřiny proměňoval v minulosti, a přidává současný kontext, důležitý pro naše rozhodování do budoucna.

Text se zaměřuje pouze na elektřinu, nikoliv na energetiku jako celek – sektory dopravy a vytápění, v nichž se využívají energetické komodity jako ropa a zemní plyn, mají svá vlastní specifika, jejichž popis by vydal na samostatné texty.

Stát, anebo trh?

Pro pochopení aktuálních českých i evropských debat o možných změnách na trhu s elektřinou je užitečné si trochu přiblížit dlouhý vývoj, kterým systém výroby a distribuce elektřiny prošel. Kdo má elektřinu dodávat, komu, s jakým cílem a za jakých podmínek? Má hrát hlavní roli stát? Nebo trh? Odpovědi na tyto otázky se v průběhu let mění, nicméně v mnoha zemích byl vývoj podobný a platí to také o Česku a Československu, kde se ani v období komunistického režimu (1948–1989) vývoj významně nelišil od jiných částí Evropy.

To, zda je dominantní stát, anebo trh, jsou dvě různé situace, z nichž každá má své důsledky. V čem spočívají hlavní rozdíly?

Elektřinu zajišťuje trh

Elektřina je obchodovatelným zbožím a trh vytváří konkurenční prostředí, do kterého může vstupovat více výrobců či dodavatelů. Možnost volby dodavatele a vzájemná konkurence tlačí na efektivitu firem a také snižuje cenu elektřiny. I v situaci, kdy hlavní roli hraje trh, má nicméně stát důležitou roli v nastavování pravidel¹.

Elektřinu zajišťuje stát

O rozvoj a dodávky elektřiny se stará hlavně stát, případně města. U elektřiny je vnímána především její strategická důležitost, tedy nutnost zajistit její dodávky, s důrazem na bezpečnost, stabilitu a cenovou dostupnost – aby jí měl dostatek průmysl a zároveň ji mohly využívat všechny skupiny obyvatel. Stát může na její výrobu a distribuci vyčlenit určité prostředky z rozpočtu (například zavést tzv. cenový strop), proto její cena nemusí nutně odpovídat reálným systémovým nákladům. Pro tento přístup je typická vertikální propojenost: jedné firmě (kde bývá stát majoritním vlastníkem) patří elektrárny, uhelné doly, ale také přenosová a distribuční soustava. Tato firma pak má monopol na zajišťování dodávek.

Další kapitoly popisují roli státu a trhu v různých obdobích – od počátků elektrifikace po současnost.

Pohled do historie

Počátky elektrifikace

Období: přibližně konec 19. století až konec 2. světové války
Převažuje: trh
Klíčová slova: elektrifikace, soukromí aktéři, města, decentralizované systémy

Rozvoj prvních elektráren a energetických závodů v Evropě a USA byl v tomto období veden především soukromým sektorem, bez větších státních zásahů. Ke konci 19. století začaly vznikat i elektrárny vlastněné městy. V počátcích elektrifikace nic jako národní elektrická síť neexistovalo, spíše šlo o jakousi směsici vzájemně nekompatibilních systémů, jež se nacházely v největších městech a průmyslových podnicích.² Jejich sjednocování začalo systematicky probíhat až v meziválečném období,³ kdy si státy uvědomily, jaký význam má elektřina pro jejich rozvoj a hospodářství, a zároveň začaly usilovat o to, aby byla dostupná co největšímu počtu domácností. V této době vliv státu začíná postupně sílit.

Konkrétně v Československu se decentralizované elektrizační systémy začaly systematičtěji sjednocovat po první světové válce – v roce 1919 byl přijat zákon o elektrifikaci.⁴ Postupem času vyvíjel stát tlak na větší standardizaci a sjednocování, například u napětí a frekvence v síti. Dále byly založeny takzvané všeužitečné elektrárenské společnosti,⁵ které měly povinnost dodávat elektřinu všem zájemcům (za předpokladu, že to bylo ekonomicky a technicky možné).

Období po 2. světové válce

Období: od konce 2. světové války do 90. let
Převažuje: stát
Klíčová slova: vertikální monopol, znárodnění, bezpečnost, strategické plánování

Toto období se vyznačuje dominantní rolí státu – výrobu a distribuci elektřiny mívá zpravidla na starost státem vlastněná energetická firma (často se jedná o monopol). Jaké zdroje elektřiny budou při výrobě převažovat, je především otázka národní strategie, jejíž prioritou je zajistit energetickou bezpečnost země. Jako klíčové jsou vnímány dodávky elektřiny pro nejdůležitější průmyslová odvětví, ale do popředí vstupuje i otázka co nejvyšší dostupnosti elektřiny pro všechny skupiny obyvatel. Elektřina se tak zároveň stává tématem sociální politiky a její cena nemusí nutně odpovídat reálným nákladům.

Na území Československa v roce 1945 dochází ke znárodnění⁶ velké části energetické infrastruktury (elektrárny, doly apod.). V dalším roce jsou založeny Československé energetické závody (ČEZ), jež mají zastřešovat jednotlivé energetické podniky a pomoci překonat dosavadní roztříštěnost. Postupem času se z ČEZu stává vertikálně integrovaný národní monopol.

V roce 1950 dochází ke sjednocení přenosových soustav do jednoho celku.⁷ Zároveň se v 50. letech projevuje strategická priorita státu podporovat průmysl – aby měla průmyslová výroba elektřiny dost, dochází k občasnému zastavení dodávek pro domácnosti.⁸ V 60. letech probíhá výstavba velkých uhelných elektráren, na konci této dekády se pak ČEZ dělí na českou a slovenskou část.

Geopolitické směřování naší země v tomto období také vede ke snahám o větší propojení elektrizačních soustav se státy východního bloku. Kromě toho vláda podporuje sociální cíl levné elektřiny: například v letech 1968–1976 se její cena pro odběratele nezměnila, což způsobilo nesoulad mezi cenou a náklady.⁹ V roce 1978 se začíná stavět jaderná elektrárna Dukovany (spuštěna 1985).

Pro státní politiku v socialistickém Československu není ochrana životního prostředí příliš velkou prioritou a energetický systém tomu do velké míry odpovídá. Ke konci 80. let dochází k veřejným protestům proti výraznému překračování emisních limitů u uhelných elektráren.¹⁰

Vývoj od 90. let

Období: od 90. let do současnosti
Převažuje: trh
Klíčová slova: unbundling, privatizace, liberalizace trhu s elektřinou, EU ETS

V tomto období získává trh znovu větší vliv než stát. Dochází k liberalizaci evropského trhu, k částečným či úplným privatizacím národních energetických firem a otevírání trhu jiným subjektům. Spotřebitelům to přináší možnost volby mezi více dodavateli, stejně tak se ale trh otevírá pro více výrobců elektřiny. Klíčovým konceptem v rámci tržního přístupu je tzv. unbundling, který označuje oddělení výroby elektřiny od její distribuce – jedna firma tak nesmí přímo vlastnit a spravovat například elektrárnu a zároveň přenosovou či distribuční soustavu.¹¹ Elektřina se stává obchodovatelnou komoditou a její prodej se přesouvá na burzy. V jednotlivých zemích EU dochází postupně k integraci národní energetiky s evropským trhem a zavádění tzv. energetických balíčků EU, které liberalizaci trhů dále prohlubují a tím posilují konkurenčnost prostředí a přeshraniční obchodování na burzách.

Zejména v posledních letech vystupuje do popředí také potřeba mitigace změny klimatu a snížení emisní náročnosti elektřiny. Tento trend do určité míry znovu posiluje roli veřejného sektoru v energetice. V EU se formou emisních povolenek postupně zpoplatňuje uhlík, což vytváří tlak na dekarbonizaci výroby elektřiny.¹² Jednotlivé státy rovněž využívají různé formy finanční podpory pro obnovitelné zdroje¹³, ta se v minulosti ukázala jako zásadní například u rozvoje solární energetiky. Veřejný sektor hraje důležitou roli i u uhelného phase-outu.

Také v Česku se porevoluční období vyznačuje sílícím tlakem na deregulaci a liberalizaci a dochází k úplné nebo částečné privatizaci energetických podniků. Částečně byl privatizován ČEZ (v současnosti český stát vlastní asi 70 % akcií firmy¹⁴), od ČEZu se také postupně oddělují distribuční společnosti a jiné podniky. Přenosovou soustavu spravuje ČEPS, který postupně z vlastnictví ČEZu přechází pod kontrolu státu.¹⁵ Trh se rovněž otevírá jiným hráčům, a ČEZ tak postupně ztrácí svou roli monopolního dodavatele (přestože si zatím udržuje silnou pozici).¹⁶

Možnosti dalšího vývoje trhu s elektřinou v EU

Současné úvahy o trzích s elektřinou (a o tom, do čeho a jak má zasahovat stát), ovlivňuje především souběh aktuální energetické a klimatické krize. Energetická krize, způsobená nečekaně rychlou obnovou po pandemii Covidu-19 a zejména pak ruskou invazí na Ukrajinu v únoru 2022, přinesla jak vysoké ceny energií, tak narušení stability a bezpečnosti dodávek. Pokračující klimatická krize zase vyžaduje úsilí o dekarbonizaci elektřiny, tedy výrazné navýšení výroby z nízkoemisních zdrojů (hlavně ze slunce a větru). V důsledku obou těchto faktorů dnes EU stojí před naléhavou otázkou, jak současné nastavení trhu s elektřinou reformovat, aby dekarbonizace probíhala rychleji a zároveň trh v budoucnu lépe odolával podobným cenovým šokům.

Jako reakci na tento vývoj představila Evropská komise 14. března 2023 návrh reformy vnitřního trhu s elektřinou.¹⁷ Tato reforma nepřináší žádné revoluční změny současného fungování trhu v EU¹⁸, podstatným způsobem ale reaguje na obě výše uvedené výzvy. Zároveň je třeba zmínit, že v rámci Evropy se objevovaly i hlasy volající po výraznější reformě, např. řecký nebo španělský návrh.

Tato tři témata se v současné diskuzi o vývoji trhu s elektřinou objevují nejvíce:

• Co pomůže zvýšit podíl obnovitelných zdrojů?
• Co by pomohlo rozvoji jaderné energetiky?
• Co pomůže zajistit cenovou stabilitu elektřiny?

Co pomůže zvýšit podíl obnovitelných zdrojů?

Dává v tomto ohledu smysl spoléhat spíše na trh, nebo na stát?

S rostoucím podílem obnovitelných zdrojů může pravidelně docházet k obdobím s přebytky obnovitelné elektřiny, kdy bude na trhu velmi nízká prodejní cena pro producenty. Tento jev, někdy nazývaný sebe-kanibalizace¹⁹ obnovitelných zdrojů, se týká především solární elektřiny, jejíž výroba je koncentrována do relativně krátké doby, kdy hodně svítí slunce. V budoucnu tak může nastat situace, že solárních zdrojů už bude tolik, že investorům nebudou kvůli nízkým cenám elektřiny přinášet dostatečné příjmy. K tomuto jevu může dojít dříve, než se dostatečně rozšíří flexibilita spotřeby, bateriová úložiště či výroba zeleného vodíku – což jsou nástroje, které zvyšují poptávku po levné elektřině a tím tento problém zmírňují.

Tyto výhledy (spolu s obecnou nejistotou panující v rychle se transformujícím sektoru) zvyšují investiční riziko a mohou vést k tomu, že investoři už nebudou chtít vkládat do OZE další finanční prostředky. Pro další rozvoj větrných a solárních zdrojů je tedy klíčové snížit investiční riziko a zaručit dlouhodobou návratnost nových projektů. Kromě menšího rizika pro samotné investory to přinese i nižší úrokové sazby spojené s financováním projektů a tedy i výrazně nižší celkové náklady. Toto snížení rizika a lepší návratnost mohou podpořit jak tržní mechanismy, tak státní intervence – evropský reformní balíček¹⁷ navrhuje kombinaci obou mechanismů.

Co by pomohlo rozvoji jaderné energetiky?

Rozvoj jaderné energetiky prosazují jen některé členské státy EU a při přípravě návrhu reformy se na toto téma vedly politické spory.

Jak už bylo zmíněno výše, rozvoj jaderné energetiky byl v minulosti téměř výlučně spjat se silnou rolí státu. Protože investice do jaderných projektů mají dnes nejisté ekonomické vyhlídky, pro veřejně obchodovatelné společnosti (jako EDF nebo ČEZ) není snadné se do nich pouštět. Jedním z důvodů je i pochopitelný odpor ze strany minoritních akcionářů, protože taková investice může být v rozporu se zákonnou povinností péče řádného hospodáře.

Diskutuje se o dvou možných přístupech:

• Stát získá zpět 100% vlastnictví energetické firmy, např. Francie chce znovu získat 100% podíl v EDF, o podobném kroku se spekuluje i v Česku.
• Stát poskytne jadernému projektu garantovanou cenu (podobně jako obnovitelným zdrojům), což současný návrh reformy trhu s elektřinou¹⁷ připouští. Tímto způsobem třeba Velká Británie garantuje cenu pro svou jadernou elektrárnu Hinkley Point C, jejíž výstavba právě probíhá.

Co pomůže zajistit cenovou stabilitu elektřiny?

V mnoha zemích včetně České republiky došlo v návaznosti na zdražení spojené s energetickou krizí k zastropování cen energií či zavedení daní z neočekávaného příjmu pro energetické firmy. Podle zastánců větší státní intervence by cena elektřiny neměla být tak závislá na tržních výkyvech nebo by výnosy z energetických trhů měly více plynout do státního rozpočtu.

V tomto směru může být pro stát 100% vlastnictví velké energetické firmy atraktivní, protože může díky němu snadněji nabízet regulované ceny elektřiny, zejména v případě dalších cenových krizí. Není to ale zdaleka jediná cesta a evropská reforma trhu s elektřinou¹⁷ navrhuje sadu opatření, která jsou převážně tržního charakteru.

Závěr

Rámec pravidel pro výrobu a dodávky elektřiny tedy v Evropě i jinde ve světě procházel v průběhu let výraznými změnami. Počátky elektrifikace v 19. století probíhaly v podstatě bez státních zásahů a větší vliv státu se objevuje až po první světové válce, po druhé světové válce se pak stát často stává hlavním hráčem. To se opět mění na konci minulého století, kdy znovu začíná převažovat trh a pozice státu slábne.

Dnes se Evropa nachází na určitém rozcestí a situace se může opět změnit – řada zemí se znovu snaží o větší státní kontrolu nad klíčovými energetickými podniky. Velký odklon od spoléhání na tržní síly sice není momentálně příliš pravděpodobný, nicméně je důležité dál hledat, jak pravidla pro výrobu a dodávky elektřiny nastavit co nejlépe, s ohledem na výše uvedené energetické trilema (bezpečnost – dostupnost – udržitelnost). Jinak řečeno: dekarbonizace výroby elektřiny v EU proběhne úspěšně, jen pokud se podaří udržet cenovou dostupnost elektřiny pro širokou veřejnost a průmysl a zároveň zajistit stabilitu dodávek elektřiny.

Poznámky a zdroje