Jak fungují evropské emisní povolenky?

Evropské emisní povolenky jsou účinným prostředkem při snižování emisí a jsou klíčové pro dosažení budoucích emisních cílů EU.

Emisní povolenky jsou hlavním nástrojem Evropského systému pro obchodování s emisemi (European Union Emissions Trading Scheme, EU ETS), jehož cílem je snížit emise skleníkových plynů prostřednictvím jejich zpoplatnění.

EU ETS byl spuštěn Evropskou unií v roce 2005 jako první velký systém pro obchodování s emisemi skleníkových plynů (a do začátku roku 2021, kdy začal fungovat národní ETS v Číně, byl největším systémem svého druhu na světě). Kromě zemí EU zahrnuje také Island, Lichtenštejnsko a Norsko.

Jakým způsobem povolenky snižují emise?

Elektrárny a průmyslové závody vypouštějící skleníkové plyny dnes musí prokázat, že mají na tyto emise povolenky v příslušném rozsahu. Jedna povolenka (angl. European Emission Allowance, EUA) opravňuje k vypuštění jedné tuny CO₂, případně ekvivalentního množství N₂O nebo perfluorovaných uhlovodíků (PFCs).

Každý rok vydává EU určité množství těchto povolenek, přičemž toto množství (tzv. emisní strop) se v průběhu let rovnoměrně snižuje – v souladu s emisními cíli EU. Systém tak umožňuje kontrolovat a průběžně redukovat množství emisí ze zahrnutých sektorů.

Elektrárny a další provozy zapojené do systému si povolenky nakupují v aukci (nebo je mohou obdržet zdarma, viz dále) a následně s nimi volně obchodují na burze. Jejich emise jsou měřeny a ověřovány, a pokud daný subjekt vypustí skleníkových plynů více, než ke kolika jej jeho povolenky opravňují, obdrží pokutu (100 € za tunu emisí) a zároveň si musí potřebné povolenky dokoupit.¹

Mají-li některé elektrárny či průmyslové závody možnost snížit své emise levněji, než je cena emisních povolenek, stojí před rozhodnutím: je výhodnější inovovat a investovat do čistších technologií, nebo raději při dané ceně nakoupit emisní povolenky?

Množství povolenek nabízených v dalších letech (tj. maximální množství povolených emisí) EU postupně snižuje. Zároveň možnost volného obchodování s povolenkami zaručuje, že ke snižování emisí dochází nejdříve ve firmách, kde je realizace nejlevnější. Proto říkáme, že EU ETS vede k dosažení emisních cílů nákladově efektivním způsobem.

Systémy pro obchodování s emisemi jsou tržním mechanismem, který je založen na principu, že znečišťovatelé by za poškozování životního prostředí měli platit. Tyto platby motivují elektrárny a další provozy ke snižování vlastních emisí a zároveň lze získané prostředky alespoň částečně využít k napravení způsobených škod. Ekonomové tento princip nazývají tzv. internalizací externalit (zde je externalitou vypouštění skleníkových plynů, jimiž znečišťovatelé dosud zatěžovali přírodu a celou společnost, aniž by za to museli zaplatit). Právě existence externalit, které se v modelu ideálního trhu nevyskytují, vede k neférovému zvýhodnění znečišťovatelů. Systémy pro obchodování s emisemi usilují o odstranění této nedokonalosti a o narovnání tržního prostředí.

Kolik stojí emisní povolenky?

Cena emisních povolenek je klíčovým parametrem celého systému.

Je-li příliš nízká, může si znečišťovatel nakoupit potřebné povolenky levně a princip, že odpovídajícím způsobem zaplatí za způsobené znečištění, zůstává nenaplněn.

K redukování množství emisí však přesto dochází, neboť emisní strop Evropská unie postupně snižuje. Méně povolenek v oběhu rovněž znamená, že jejich cena roste. Od doby zavedení systému byla v některých letech cena povolenek velice nízká, často jako důsledek oslabení ekonomiky (např. při propadu ekonomické produkce během finanční krize v letech 2008–2009 nebo na počátku koronavirové pandemie v roce 2020, ale i v období 2013–2017 kvůli přebytku povolenek). V roce 2020 se za tunu CO₂ průměrně platilo 25 €, na začátku roku 2023 pak cena evropské povolenky v důsledku vysoké poptávky překonala hodnotu 100 €. Podle odhadů některých institucí je přitom pro dosažení cílů Pařížské dohody nutné, aby se cena za tunu CO₂ do roku 2030 pohybovala právě kolem 100 €.² Zvýšení ceny je tedy dobrý signál, ten však sám o sobě není dostatečný: kromě vysokých cen evropských povolenek by bylo potřeba, aby byla srovnatelně zpoplatněna většina světových emisí skleníkových plynů.

Která odvětví jsou do systému zahrnuta?

Systém se vztahuje zejména na větší zdroje v energeticky náročných odvětvích (celkem 8 757 zařízení), a to:

• elektrárny s tepelným příkonem nad 20 MW
• ropné rafinérie
• koksovny
• železárny, ocelárny
• cementárny
• a některé další průmyslové provozy

Kromě toho zahrnuje 371 provozovatelů letadel v rámci Evropského hospodářského prostoru (EHP). Souhrnně pokrývá přibližně 36 % emisí skleníkových plynů v EU¹. Kromě emisí CO₂ jsou zahrnuty také emise oxidu dusného (N₂O) a emise zcela fluorovaných uhlovodíků (PFCs).

Kdo dostává emisní povolenky bezplatně?

V letech 2013–2020 bylo bezplatně přiděleno cca 43 % povolenek, především pro emisně intenzivní průmyslová odvětví. Zbylých 57 % bylo určeno k vydražení (množství skutečně vydražených povolenek však bylo nižší). Bezplatné emisní povolenky jsou určeny takovým odvětvím hospodářství, ve kterých by bylo snadné přesunout výrobu do zemí, kde nejsou emise skleníkových plynů omezovány. Při důsledném uplatnění dražby povolenek by tak mohlo docházet k odlivu výrobních závodů z EU a navýšení emisí v jiných zemích. Množství bezplatně přidělovaných povolenek je postupně snižováno a například výroba elektřiny není pro přidělování bezplatných povolenek způsobilá už od roku 2013 (nicméně některé státy, včetně České republiky, si vyjednaly výjimku z tohoto pravidla až do roku 2019).³

Jakým způsobem je stanoveno maximální množství povolenek?

Aby bylo dosaženo emisních cílů, které si EU stanovila pro roky 2020 a 2030, docházelo od roku 2013 k rovnoměrnému snižování maximálního množství povolenek. V roce 2013 bylo vydáno 2,1 miliardy emisních povolenek a až do roku 2020 to každoročně bylo o 38 milionů méně než v roce předcházejícím – aby bylo zajištěno snížení emisí alespoň o 21 % v zahrnutých odvětvích (ve srovnání s rokem 2005).⁴

V následující dekádě bude snižování probíhat ještě rychleji: původním cílem bylo snížit emise v rámci EU ETS do roku 2030 o 43 % (oproti roku 2005), v roce 2023 byl tento cíl navýšen na 62 %.⁵

Kromě toho od 1. 1. 2019 množství alokovaných povolenek ovlivňuje ještě mechanismus tzv. Rezervy tržní stability (Market Stability Reserve, MSR), který má za cíl regulovat množství povolenek v oběhu. Je-li jich v oběhu nadbytek (tj. některé byly vydraženy, ale nebyly spotřebovány), pak část z nově alokovaných povolenek místo do dražby míří do MSR. Při nedostatku povolenek v oběhu se naopak část povolenek z MSR přesouvá do dražby. Pro lepší srozumitelnost však tento jev v grafu výše nezobrazujeme.

Tento mechanismus byl zaveden, protože kvůli hospodářské krizi v letech 2008–2009 byla produkce skleníkových plynů v následující dekádě nižší, než se původně předpokládalo. V důsledku toho trpěl systém EU ETS nadbytkem povolenek v oběhu, což tlačilo jejich cenu dolů. Díky tomuto mechanismu se do konce roku 2022 v MSR nashromáždily přes 3 miliardy povolenek, což je více, než kolik v současnosti představují dvě roční alokace. Většina těchto povolenek byla zneplatněna a nikdy se do oběhu nevrátí.

Jak je nakládáno s financemi získanými v aukcích?

Celkové výnosy z aukcí z prodeje emisních povolenek činily v letech 2013–2021 přibližně 100 miliard eur (z toho 31 miliard byly výnosy v roce 2021, kdy byla cena povolenek nejvyšší).

Výnosy z dražby většiny povolenek plynou jednak do rozpočtů členských států – tato část může být od roku 2024 využívána už pouze pro účely spojené s ochranou klimatu (dosud takto stačilo využívat 50 % prostředků získaných z dražby).⁶ V roce 2021 vynaložily členské státy na klimatické a energetické účely v průměru 76 %, a to především na energii z obnovitelných zdrojů a udržitelnou dopravu.¹ Od roku 2021 je pak část z výnosů dražeb určena rovněž pro Modernizační fond a Inovační fond. První z těchto fondů slouží především modernizaci energetiky ve státech, které dekarbonizaci potřebují nejvíce (mezi ně patří i Česko), druhý je pak určen k podpoře velkých inovativních projektů (např. nízkouhlíkových technologií v průmyslu).

Jak je EU ETS průběžně upravován?

Fungování EU ETS je rozděleno do několika fází. Během nich je systém průběžně testován a rozšiřován.

První fáze od roku 2005 byla především testovací a jejím účelem bylo ověřit fungování celého systému a získat spolehlivá data o emisích jednotlivých zařízení. V navazujících fázích docházelo k rozšiřování o další sektory (např. letecké dopravy v rámci EHP) a k úpravě stropu emisních povolenek v souladu s emisními cíli EU. Konkrétní parametry EU ETS v jednotlivých fázích jsou shrnuty v následující tabulce.

Co přináší reforma EU ETS z roku 2023?

V návaznosti na vyšší klimatické ambice EU došlo v roce 2023 v rámci balíčku Fit for 55 k dalším úprávám stávajícího systému. Reforma přináší následující změny:

• Emise skleníkových plynů spadající pod stávající systém EU ETS by měly do roku 2030 v porovnání s rokem 2005 klesnout o 62 % (oproti původním 43 %).
• Veškeré výnosy z prodeje povolenek, kterými členské státy disponují, musí být využity na klimaticky prospěšná opatření (oproti dosavadním 50 %).
• Stávající systém bude rozšířen o námořní dopravu (s náběhem mezi lety 2024–2026).
• Zrychluje phase-out povolenek alokovaných zdarma (ty úplně skončí v roce 2034). Alternativou pro ochranu unijních podniků před konkurencí z mimounijních států bude zavedení tzv. uhlíkového vyrovnání na hranicích (Carbon Border Adjustment Mechanism, CBAM), které zpoplatní dovoz emisně náročných produktů do EU tak, aby nebyl cenově výhodnější než výroba těchto produktů v rámci EU při započtení ceny povolenek.
• Vznikne nový systém obchodování s emisními povolenkami pro sektor silniční dopravy a sektor budov (tzv. EU ETS 2) od roku 2027. Emise skleníkových plynů v těchto sektorech mají do roku 2030 klesnout o alespoň 43 % (ve srovnání s rokem 2005).
• Vznikne Sociální klimatický fond, z jehož prostředků budou podporovány zranitelné skupiny obyvatel (například nízkopříjmové domácnosti) a malé a střední podniky, pro které dekarbonizace představuje největší výzvu. Fond bude financován výnosy z prodeje povolenek v tomto systému. Česku z fondu připadne přibližně 50 miliard korun.

V čem EU ETS funguje dobře a v čem ne?

Výhody

• EU ETS je tržní mechanismus, tj. rozhodování o emisích skleníkových plynů je z velké části ponecháno na samotných producentech. Elektrárny a další zařízení se podle aktuální ceny rozhodují, zda nakoupí emisní povolenky, nebo investují do snížení vlastních emisí. V kombinaci s omezováním celkového množství povolenek tak lze dosáhnout emisních cílů s nízkými dodatečnými náklady – a právě to je hlavní výhodou celého systému.
• Finanční prostředky získané z dražeb povolenek je možné využít k podpoře inovací a k účelům spojeným s ochranou klimatu a rozvojem energetiky. Výnosy plynou do rozpočtů jednotlivých států a také do Modernizačního a Inovačního fondu.
• Dobře nastavené ETS systémy umožňují propojování s dalšími zeměmi (např. EU ETS je dnes propojen s obdobným systémem ve Švýcarsku a v budoucnu by měl být napojen i na nově vznikající britský systém). Tím dochází k vyrovnávání cen emisí z různých zemí a ke zvyšování efektivity systému.

Nevýhody

• EU ETS nepokrývá všechny sektory, jež se podílejí na vypouštění emisí skleníkových plynů, proto některé evropské státy doplňují EU ETS o národní uhlíkové daně.
• Přidělování bezplatných povolenek některým provozům. Během počátečních fází EU ETS nebyla k dispozici přesná data o skutečných emisích jednotlivých provozů, v některých případech tak mohl daný provoz zdarma obdržet více povolenek, než kolik potřeboval (a přebytek následně se ziskem prodat). Tomu by mělo zabránit monitorování vypouštěných emisí a postupné omezování bezplatných alokací povolenek.
• Budoucí ceny povolenek jsou nepředvídatelné, což elektrárnám a průmyslovým závodům, které jsou do systému zahrnuty, komplikuje dlouhodobé plánování. V reakci na nízkou cenu povolenek po finanční krizi v letech 2008–2009, která byla způsobena přebytkem povolenek v systému, zavedla EU tzv. Rezervu tržní stability (viz výše). Jinou možností, jak bránit přílišným výkyvům ceny, je stanovit minimální a maximální cenu povolenek. EU ETS tento přístup nevyužívá, některé jiné ETS systémy ve světě však ano.

V letech 2009–2013 byly celkové ověřené emise nižší než množství alokovaných povolenek, které mohla zařízení uplatňovat také v následujících letech. K problému s nadměrnou alokací přispěla i možnost využívat mezinárodní kredity podle Kjótského protokolu namísto emisních povolenek, proto došlo v následujících letech k propadu ceny evropských emisních povolenek. Odstranění části povolenek ze systému vedlo k opětovné stabilizaci cen. V některých letech jsou tedy ověřené emise vyšší než alokované povolenky, dostupná data však neumožňují rozlišit, zda firmy pokryly své emise mezinárodními kredity, nebo pomocí povolenek nakoupených či obdržených v předchozích letech.

Jaké systémy ETS se používají mimo Evropu?

Od svého spuštění se EU ETS stal inspirací pro mnoho dalších států a regionů ve světě. Obdobné systémy se dnes používají například v Číně (v některých městech ETS funguje od roku 2013, celonárodní systém byl spuštěn v roce 2021 a dnes je největším ETS na světě zahrnujícím zhruba 30 % čínských emisí). Obdobu EU ETS najdeme také v Austrálii, na Novém Zélandu, ve většině kanadských provincií, v některých státech USA a v dalších regionech.

Některé státy zpoplatňují emise skleníkových plynů pomocí tzv. uhlíkové daně (carbon tax), která je dalším efektivním tržním mechanismem pro snížení emisí a může vhodně doplňovat ETS zahrnutím jiných sektorů (např. dopravy). Na celém světě dnes funguje přibližně 60 různých systémů zpoplatňujících emise skleníkových plynů, přičemž dvě třetiny z nich byly spuštěny v uplynulé dekádě.

Zdroje