Jak fungují evropské emisní povolenky?

Evropské emisní povolenky jsou účinným prostředkem při snižování emisí a jsou klíčové pro dosažení budoucích emisních cílů EU.

Emisní povolenky jsou hlavním nástrojem Evropského systému pro obchodování s emisemi (European Union Emissions Trading Scheme, EU ETS), jehož cílem je snížit emise skleníkových plynů prostřednictvím jejich zpoplatnění.

EU ETS byl spuštěn Evropskou unií v roce 2005 jako první velký systém pro obchodování s emisemi skleníkových plynů (a do začátku roku 2021, kdy začal fungovat národní ETS v Číně, byl největším systémem svého druhu na světě). Kromě zemí EU zahrnuje také Island, Lichtenštejnsko a Norsko.

Jakým způsobem povolenky snižují emise?

Elektrárny a průmyslové závody vypouštějící skleníkové plyny dnes musí prokázat, že mají na tyto emise povolenky v příslušném rozsahu. Jedna povolenka opravňuje k vypuštění jedné tuny CO₂, případně ekvivalentního množství N₂O nebo perfluorovaných uhlovodíků.

Každý rok vydává EU určité množství těchto povolenek (angl. European Emission Allowance, EUA), přičemž toto množství (tzv. emisní strop) se během let rovnoměrně snižuje – v souladu s emisními cíli EU. Systém tak umožňuje kontrolovat a průběžně redukovat množství emisí ze zahrnutých sektorů.

Elektrárny a další provozy zapojené do systému si povolenky nakupují v aukci (nebo je mohou obdržet zdarma, viz dále) a následně s nimi volně obchodují na burze. Jejich emise jsou měřené a ověřované, a pokud je skleníkových plynů více, než ke kolika daný subjekt opravňují jeho povolenky, obdrží pokutu (100 € za tunu emisí) a zároveň si musí potřebné povolenky doplnit.¹

Mají-li některé elektrárny či průmyslové závody možnost snížit své emise levněji, než je cena emisních povolenek, stojí před rozhodnutím: je výhodnější inovovat a investovat do čistších technologií, nebo raději při dané ceně nakoupit emisní povolenky?

Množství povolenek nabízených v dalších letech (tj. maximální množství povolených emisí) EU postupně snižuje. Zároveň možnost volného obchodování s povolenkami zaručuje, že ke snižování emisí dochází nejdříve ve firmách, kde je realizace nejlevnější. Proto říkáme, že EU ETS vede k dosažení emisních cílů nákladově efektivním způsobem.

Systémy pro obchodování s emisemi jsou tržním mechanismem, který je založen na principu, že znečišťovatelé by za poškozování životního prostředí měli platit. Tyto platby motivují elektrárny a další provozy ke snižování vlastních emisí a zároveň lze získané prostředky alespoň částečně využít k napravení způsobených škod. Ekonomové tento princip nazývají tzv. internalizací externalit (zde je externalitou vypouštění skleníkových plynů, jimiž znečišťovatelé dosud zatěžovali přírodu a celou společnost, aniž by za to museli zaplatit). Právě existence externalit, které se v modelu ideálního trhu nevyskytují, vede k neférovému zvýhodnění znečišťovatelů. Systémy pro obchodování s emisemi usilují o odstranění této nedokonalosti a o narovnání tržního prostředí.

Kolik stojí emisní povolenky?

Cena emisních povolenek je klíčovým parametrem celého systému.

Je-li příliš nízká, může si znečišťovatel nakoupit potřebné povolenky levně a princip, že odpovídajícím způsobem zaplatí za způsobené znečištění, zůstává nenaplněn.

K redukování množství emisí však přesto dochází, neboť emisní strop Evropská unie postupně snižuje. Méně povolenek v oběhu rovněž znamená rostoucí cenu. Od doby zavedení systému byla v některých letech cena povolenek velice nízká, často jako důsledek oslabení ekonomiky (např. při propadu ekonomické produkce během finanční krize v letech 2008–2009 nebo na počátku koronavirové pandemie v roce 2020, ale i v období 2013–2017 kvůli přebytku povolenek). V roce 2020 se za tunu CO₂ průměrně platilo 25 €, a začátkem roku 2021 dokonce více než 30 €. Podle odhadů některých institucí bylo pro dosažení cílů Pařížské dohody nutné, aby se cena za tunu CO₂ v roce 2020 pohybovala v rozmezí 33–66 €.^{2 3} Spodní hranice 33 € dosáhla cena evropské emisní povolenky v prosinci 2020. Jedná se o dobrý signál, avšak sám o sobě není dostatečný: kromě dalšího růstu budoucích cen by bylo především potřeba, aby byla srovnatelně zpoplatněna většina světových emisí skleníkových plynů.

Která odvětví jsou do systému zahrnuta?

Systém pokrývá zejména větší zdroje v energeticky náročných odvětvích (celkem téměř 11 000 zařízení), a to:

• elektrárny s tepelným příkonem nad 20 MW,
• ropné rafinérie,
• koksovny,
• železárny, ocelárny,
• cementárny
• a některou další průmyslovou výrobu.

Kromě toho zahrnuje přibližně 600 provozovatelů letadel v rámci Evropského hospodářského prostoru (EHP). Souhrnně pokrývá přibližně 38 % emisí skleníkových plynů v EU¹, kromě emisí CO₂ jsou zahrnuté také emise oxidu dusného N₂O a emise zcela fluorovaných uhlovodíku PFCs.

Kdo dostává emisní povolenky bezplatně?

V letech 2013–2020 bylo bezplatně přiděleno cca 43 % povolenek, především pro emisně intenzivní průmyslová odvětví. Zbylých 57 % bylo určeno k vydražení (skutečný počet vydražených povolenek byl však nižší). Bezplatné emisní povolenky jsou určeny takovým odvětvím hospodářství, ve kterých by bylo snadné přesunout výrobu do zemí, kde nejsou emise skleníkových plynů omezovány. Při důsledném uplatnění dražby povolenek by tak mohlo docházet k odlivu výrobních závodů z EU a navýšení emisí v jiných zemích. Množství bezplatně přidělovaných povolenek je postupně snižováno a například výroba elektřiny již není pro přidělování bezplatných povolenek způsobilá od roku 2013 (nicméně některé státy, včetně České republiky, si vyjednaly výjimku z tohoto pravidla až do roku 2019).¹

Jakým způsobem je stanoveno maximální množství povolenek?

Aby bylo dosaženo emisních cílů EU v letech 2020 a 2030, bylo maximální množství povolenek od roku 2013 rovnoměrně snižováno. V roce 2013 bylo vydáno 2,1 miliardy emisních povolenek a až do roku 2020 to každoročně bylo o 38 milionů méně – aby bylo zajištěno snížení emisí alespoň o 21 % v zahrnutých odvětvích (ve srovnání s rokem 2005).⁴

V následující dekádě bude snižování ještě rychlejší: původním cílem bylo snížit emise v rámci EU ETS do roku 2030 o 43 % (oproti roku 2005) – tento cíl je nyní ještě upravován v rámci Zelené dohody pro Evropu.

Jak je nakládáno s financemi získanými v aukcích?

Celkové výnosy z aukcí z prodeje emisních povolenek činily v letech 2012–2019 přibližně 50 miliard eur (z toho 14 miliard byly výnosy v roce 2019, kdy byla cena povolenek nejvyšší). Dražba probíhá v rámci každého ze zapojených států – ty také rozhodují o konkrétním využití prostředků, které se aukcí vyberou. Z celkového obnosu bylo vynaloženo na klimatické a energetické účely 78 %, a to především na energii z obnovitelných zdrojů, zvyšování energetické účinnosti a udržitelnou dopravu.¹

Jak je EU ETS průběžně upravován?

Fungování EU ETS je rozděleno do několika fází, během nichž je systém průběžně testován a rozšiřován.

První fáze od roku 2005 byla především testovací a jejím účelem bylo ověření fungování celého systému a získání spolehlivých dat o emisích jednotlivých zařízení. V následujících fázích docházelo k rozšiřování o další sektory (např. letecké dopravy v rámci EHP) a k úpravě stropu emisních povolenek v souladu s emisními cíli EU. Konkrétní parametry EU ETS v jednotlivých fázích jsou shrnuty v následující tabulce.

V čem EU ETS funguje dobře a v čem ne?

Výhody

• EU ETS je tržní mechanismus, tj. rozhodování o emisích skleníkových plynů je z velké části ponecháno na samotných producentech. Elektrárny a další zařízení se podle aktuální ceny rozhodují, zda nakoupí emisní povolenky, nebo investují do snížení vlastních emisí. V kombinaci s omezováním celkového množství povolenek tak lze dosáhnout emisních cílů s nízkými dodatečnými náklady – a právě to je hlavní výhodou celého systému.
• Finanční prostředky získané z dražeb povolenek je možné použít k podpoře inovací a ke klimatickým a energetickým účelům.
• Dobře nastavené ETS systémy umožňují propojování s dalšími zeměmi (např. EU ETS je dnes propojen s obdobným systémem ve Švýcarsku a v budoucnu by měl být napojen i na nově vznikající britský systém). Tím dochází k vyrovnávání cen emisí z různých zemí a ke zvyšování efektivity systému.

Nevýhody

• EU ETS nepokrývá všechny sektory, jež se podílejí na vypouštění emisí skleníkových plynů. Kvůli administrativní zátěži nelze efektivně zahrnovat malé emitenty skleníkových plynů (např. sektor dopravy), a proto některé evropské státy doplňují EU ETS o národní uhlíkové daně.
• Přidělování bezplatných povolenek některým provozům. Během počátečních fází EU ETS nebyla k dispozici přesná data o skutečných emisích jednotlivých provozů, v některých případech tak mohl daný provoz zdarma obdržet vyšší množství povolenek, než kolik potřeboval (a přebytek následně se ziskem prodat). Tomu by mělo zabránit monitorování vypouštěných emisí a postupné omezování bezplatných alokací povolenek.
• Budoucí ceny povolenek jsou nepředvídatelné, což komplikuje dlouhodobé plánování pro zahrnuté elektrárny a průmyslové závody. V reakci na nízkou cenu povolenek v roce 2013, která byla způsobena přebytkem povolenek v systému, zavedla EU tzv. Rezervu tržní stability (Market Stability Reserve), která dokáže výkyvy ceny částečně vyrovnávat. Přebytečné nevydražené povolenky byly postupně přesunuty do rezervy, ze které již nebudou draženy, avšak v případě nedostatku povolenek v systému mohou být později uvolněny. (Jinou možností, jak bránit přílišným výkyvům ceny, je stanovit minimální a maximální cenu povolenek. EU ETS tento přístup nevyužívá, některé jiné ETS systémy ve světě však ano.)

V letech 2009–2013 byly celkové ověřené emise nižší než množství alokovaných povolenek, které zařízení mohla uplatňovat také v následujících letech. K problému s nadměrnou alokací přispěla i možnost používat mezinárodní kredity podle Kjótského protokolu namísto emisních povolenek, proto v následujících rocích došlo k propadu ceny evropských emisních povolenek. Odstranění části povolenek ze systému vedlo k opětovné stabilizaci cen. V některých letech jsou ověřené emise vyšší než alokované povolenky, dostupná data však neumožňují rozlišit, zdali firmy pokryly své emise mezinárodními kredity nebo pomocí povolenek nakoupených či obdržených v předchozích letech.

Jaké systémy ETS se používají mimo Evropu?

Od svého spuštění se EU ETS stal inspirací pro mnoho dalších států a regionů ve světě. Obdobné systémy se dnes používají například v Číně (v některých městech ETS funguje od roku 2013, celonárodní systém byl spuštěn v roce 2021 a dnes je největším ETS na světě zahrnujícím zhruba 30 % čínských emisí). Obdobu EU ETS najdeme také v Austrálii, na Novém Zélandu, ve většině kanadských provincií, v některých státech USA a v dalších regionech.

Některé státy zpoplatňují emise skleníkových plynů pomocí tzv. uhlíkové daně (carbon tax), která je dalším efektivním tržním mechanismem pro snížení emisí a může vhodně doplňovat ETS zahrnutím jiných sektorů (např. dopravy). Na celém světě dnes funguje přibližně 60 různých systémů zpoplatňujících emise skleníkových plynů, přičemž dvě třetiny z nich byly spuštěny v uplynulé dekádě.

Zdroje