Zdroj:
Unsplash
Autor:
Artem Zhukov
Licence:
Unsplash License

Jak bude fungovat zpoplatnění emisí skleníkových plynů z dopravy a budov (tzv. ETS 2)?

Pro zpomalení změny klimatu je nezbytné modernizovat všechny sektory ekonomiky a vytvářet nástroje, které zajistí podmínky pro dekarbonizaci. Jedněmi z ekonomických nástrojů jsou uhlíkové daně nebo obchodování s emisními povolenkami. Systému zpoplatnění, tzv. EU ETS (EU Emissions Trading System), podléhají v současnosti velké elektrárny, teplárny, těžký průmysl nebo letecká a námořní doprava. Emise ze silniční dopravy a budov však na celoevropské úrovni dosud zpoplatněny nebyly. Jaké cíle z hlediska snížení emisí si nový systém klade? Jak chce ošetřit možné potíže domácností a malých podniků? Na tyto a další otázky odpovídáme v následujícím článku.

Nový systém tzv. ETS 2 naváže od roku 2027 na stávající systém obchodování s emisními povolenkami (ETS 1), který funguje od roku 2005. Zpoplatní přitom emise ze silniční dopravy, spalování v budovách a malé energetiky a průmyslu, které v současnosti nespadají pod ETS 1. Díky tomu dojde k narovnání trhu jak pro producenty emisí, tak pro podniky využívající nízkoemisní zdroje energie (např. biomasu či biopaliva). Zatímco ETS 1 v současnosti pokrývá přibližně 38 % všech emisí skleníkových plynů EU, ETS 2 pokryje dalších 47 %. Více než 85 % unijních emisí tak bude podléhat zpoplatnění. Zbývajících 15 % připadá hlavně zemědělství a odpadovému hospodářství.1

Graf, který ukazuje podíl emisního obchodování na celkových emisích EU. Zatímco ETS 1 pokrývá 38 %, ETS 2 47 %.
Zdroj: EEA a Eurostat. Emise v ETS 2 byly vypočteny podle přílohy III směrnice č. 2023/959.

Kde emise spadající pod ETS 2 vznikají? V silniční dopravě hrají zásadní roli auta se spalovacími motory, v menší míře pak autobusy a nákladní vozidla.2 V případě budov nejde o emise vznikající při jejich stavbě, ale primárně o emise vznikající při lokálním vytápění, ohřevu vody nebo vaření či ty, které produkují malé teplárny a výtopny. Záměrem jejich zpoplatnění je motivovat domácnosti i podniky k využívání nízkoemisních způsobů dopravy, zateplení domu či pořízení tepelného čerpadla. Cílem bude snížit emise v těchto sektorech do roku 2030 o 42 % v porovnání s rokem 2005.

Liniový graf, který ukazuje vývoj emisí v sektorech silniční dopravy a budov od roku 2005. V roce 2019 byly tyto emise v porovnání s rokem 2005 o 19 % nižší.
Zdroj: EEA a Eurostat. Emise v ETS 2 byly vypočteny podle přílohy III směrnice č. 2023/959.

Jak bude ETS 2 fungovat

  • Půjde o samostatný systém oddělený od ETS 1, což umožní vyšší kontrolu nad cenou povolenky.
  • Pro nepřekročení sociálně udržitelné ceny pro domácnosti pracuje systém s mechanismy pro případ nadměrného nárůstu ceny povolenky. Pokud bude cena povolenky vyšší než její průměrná cena za určité období, nebo pokud cena překročí 45 eur za povolenku, budou do oběhu uvolněny další povolenky, aby byl nárůst cen zmírněn.3
  • Nákup povolenek nebude vzhledem k administrativní náročnosti na jednotlivých producentech skleníkových plynů, tedy spotřebitelích, kteří jezdí autem nebo vytápějí svou domácnost, ale připadne dodavatelům energií a pohonných hmot.4
  • Dodavatelé, kteří již podléhají vnitrostátní uhlíkové dani, která je vyšší než průměrná cena povolenky, budou moci být od povinnosti vyřadit povolenky osvobozeni.
  • S ohledem na to, že v dotčených sektorech téměř neexistuje riziko úniku uhlíku (tedy přesunu výroby do zemí s nižšími emisními standardy, a tudíž nižšími náklady na platby za znečištění), nebude docházet k alokaci povolenek zdarma (ty v rámci ETS 1 dostává např. těžký průmysl5).
  • Podobně jako v rámci ETS 1 se bude množství povolenek v oběhu každoročně snižovat podle předem stanoveného redukčního faktoru.6
  • Pokud budou v první polovině roku 2026 mimořádně vysoké ceny energie, bude spuštění odloženo z roku 2027 na rok 2028.7

Systém pro obchodování s emisními povolenkami je jedním z nástrojů zpoplatnění emisí založených na principu znečišťovatel platí. Jak v praxi funguje? Producenti skleníkových plynů zařazení do systému (např. elektrárny) musí za každou tunu emisí vypuštěnou do atmosféry vyřadit jednu povolenku. Jejich množství na trhu je však omezené (princip cap-and-trade) a v čase se na základě předem stanovené trajektorie snižuje, což vytváří tlak na růst ceny povolenky. Čím vyšší je cena povolenky, tím více jsou producenti emisí motivování k jejich snižování a investicím do nízkoemisních alternativ (v případě, že náklady takové investice jsou nižší než náklady na nákup povolenek).

Povolenky si jednotlivé provozovny nakupují buď v aukcích, od sebe navzájem, nebo v některých případech dostávají určité množství zdarma (to například v rámci EU ETS platí pro průmyslová odvětví, která by v důsledku vyšších výdajů na povolenky mohla ztratit konkurenceschopnost vzhledem k producentům ze třetích zemí, kde jsou emise zpoplatněny méně či vůbec, nebo by hrozil tzv. únik uhlíku do těchto zemí).

Výnosy z prodeje povolenek jsou následně k dispozici pro investice do dekarbonizačních opatření. Více o emisních povolenkách obsahuje náš článek.

Sociální klimatický fond a další využití výnosů

Výnosy z ETS 2 budou k dispozici v následujících dvou formách:

  • Od roku 20268 do roku 2032 bude fungovat Sociální klimatický fond, pro nějž bude alokována částka ve výši až 65 miliard eur (Česko bude moci využít přibližně až 40 miliard korun). Úkolem každého členského státu EU bude vypracovat Sociální klimatický plán, ve kterém představí, jak chce využít prostředky z fondu s ohledem kompenzování možných negativních dopadů povolenek na nízkopříjmové domácnosti a malé podniky. Každý stát přitom bude muset svůj plán dotovat z nejméně 25 % z vlastních zdrojů.
  • Zbylé výnosy budou stejně jako v případě ETS 1 rozděleny mezi vnitrostátní rozpočty. Státy by je měly směřovat k upřednostňování nízkoemisních způsobů dopravy (veřejné dopravy, elektromobility atd.) a renovacím budov s cílem dosáhnout vyšších energetických standardů a nižších emisí (zateplování a instalace tepelných čerpadel, kotlů na biomasu, fotovoltaiky nebo fototermiky). Klíčové je, aby jakákoliv podpora nevedla k vyšší spotřebě fosilních paliv.

Logiku odhadu výnosů z prodeje povolenek lze pro zjednodušení popsat následovně. Množství emisí vyprodukovaných v dotčených sektorech v určitém roce vynásobíme průměrnou cenou povolenky v témže roce, čímž získáme celkové výnosy pro daný rok. Od těch odečteme částku vyhrazenou pro Sociální klimatický fond a zbytek na základě úrovně emisí rozdělíme mezi jednotlivé členské státy. Pokud bychom pro ilustraci uvažovali emise vyprodukované sektory v ETS 2 v roce 2021, tedy 1 671 megatun CO2eq (skutečné emise v roce 2027 však pravděpodobně budou nižší), a průměrnou cenu povolenku ve výši 45 eur, dostali bychom se k výnosům ve výši přibližně 75 miliard eur. Víme-li, že pro Sociální klimatický fond jsou v daném roce alokovány 4 miliardy eur, k rozdělení mezi členské státy zbyde asi 71 miliard eur.

Tuto logiku lze použít pro výpočet výnosů zpětně vzhledem ke skutečně vyprodukovaným emisím (z nichž všechny budou muset být pokryty povolenkami). Odhad budoucích výnosů je složitější, jelikož do něj vstupuje lineární redukční faktor, který množství povolenek k dražbě každoročně snižuje, počáteční navýšení množství dražených povolenek a mechanismus rezervy tržní stability, který umožňuje uvolňovat další povolenky pro regulaci ceny.

Jak se zavedení povolenek promítne do ceny paliv?

Dopady zpoplatnění paliv zatíží především nízkopříjmové domácnosti a menší podniky, které typicky za pohonné hmoty a energie vynakládají významnou část svých příjmů. Kromě materiální podpory je důležité včas komunikovat, že toto zpoplatnění v příštích letech přijde a ideálně souběžně s tvorbou Sociálního klimatického plánu představit opatření, díky nimž budou domácnosti moci přejít k nízkoemisním alternativám.

Graf níže nastiňuje dopady tří různých cen povolenky na cenu benzínu, nafty, zemního plynu a uhlí. Za pozornost stojí dopad na cenu uhlí, kdy je ve všech případech její nárůst vyšší o více než 30 %.9 Co se týče biomasy (například dřeva), u té se při udržitelném pěstování předpokládá nulový emisní faktor, a tedy v takovém případě nepodléhá nákupu povolenek.

Graf ukazující vliv zavedení povolenky na cenu benzínu, nafty, zemního plynu a uhlí.
Zdroj: Vlastní výpočty.

Pro výpočet je třeba zohlednit množství oxidu uhličitého vyprodukovaného spálením paliva. Například litr benzínu obsahuje přibližně 650 gramů uhlíku a při jeho spálení vznikne asi 2,4 kilogramu oxidu uhličitého. Při ceně 45 eur (1 125 Kč) za povolenku to znamená náklad ve výši 2,7 Kč, což k současné ceně benzínu okolo 40 korun za litr představuje 4,5% nárůst (pro srovnání: spotřební daň a DPH tvoří přibližně polovinu ceny).

K tomu, aby došlo k významnému snížení emisí skleníkových plynů v sektoru silniční dopravy a budov, je potřeba kromě jejich zpoplatnění i dalších nástrojů (např. regulací nebo dotační a investiční podpory), které společně nasměrují tyto sektory k dekarbonizaci. Na poli evropské klimatické politiky došlo v rámci balíčku Fit for 55 k přijetí několika takových nástrojů, kterými jsou například:

V praktické rovině je pak nezbytná dostupnost materiálů a technologií pro dekarbonizaci, což úzce souvisí s otázkou průmyslové politiky EU, v současnosti reprezentované především Průmyslovým plánem Zelené dohody (Green Deal Industrial Plan, GDIP) a související legislativou. Jejím záměrem je podpořit bezemisní technologie vyráběné na unijní půdě (a zmírnit tak závislost na dovozu ze třetích zemí, zejména Číny), stejně jako zajistit dostatek strategických materiálů potřebných pro jejich produkci. Mimo to je zásadní i dostatek kvalifikované pracovní síly (pokud si například domácnost plánuje pořídit tepelné čerpadlo, je potřeba, aby bylo dostupné a aby zároveň byli k dispozici pracovníci, kteří jej mohou nainstalovat).

Světový kontext

Emise ze silniční dopravy a budov jsou v současnosti zpoplatněny v 18 státech světa (a v 11 případech na nižší než celostátní úrovni, například v Britské Kolumbii). Pouze budovy jsou pak zpoplatněny v dalších 8 místech, doprava ve 4. Převážná část tohoto zpoplatnění je reprezentovaná uhlíkovou daní (25), zbytek systémy obchodování s emisními povolenkami (16).

Jak v těchto místech vypadá využití výnosů ze zpoplatnění emisí uhlíku?

  • Rakousko: Tamní vláda od roku 2023 zavedla tzv. Klimabonus, kdy dochází k vrácení prostředků zpět k domácnostem. V roce 2021 spustila tzv. Klimaticket, cenově výhodnou jízdenku pro veškerou veřejnou dopravu.
  • Kanada: Ve vybraných provincích dochází k návratu části prostředků vybraných uhlíkovou daní zpět k domácnostem.
  • Švýcarsko: Dvě třetiny prostředků získaných z uhlíkové daně jsou využívány pro slevy na zdravotním pojištění obyvatel a jedna třetina slouží k dekarbonizaci budov.

Poznámky a zdroje

Data k jednotlivým grafům jsou k dispozici v našem datasetu.

  1. Pro emise nepokryté ETS 1 platí v současnosti závazky jednak v rámci nařízení o sdílení úsilí (Effort Sharing Regulation, ESR), jednak v rámci nařízení o využívání půdy a lesnictví (Land Use, Land Use Change and Forestry, LULUCF). Zatímco ESR se vztahuje k sektorům budov, dopravy, zemědělství, odpadového hospodářství, malého průmyslu a energetiky, nařízení LULUCF vytyčuje cíle pro pohlcování emisí lesy, mokřady, pastvinami, poli atd. ↩︎

  2. Emise z dopravy navíc na rozdíl od ostatních sektorů ekonomiky stále narůstají: v porovnání s rokem 1990 došlo v roce 2021 na úrovni EU o nárůst ve výši 18 %, v Česku vzrostly o více než polovinu, 62 %. ↩︎

  3. Mechanismy pro nadměrný nárůst ceny povolenky jsou podrobně popsány v článku 30h směrnice↩︎

  4. Podle dopadové studie Evropské komise by se povinnost měla dotknout přibližně 11 400 entit – daňových skladů pro ropu a lokálních dodavatelů plynu a uhlí. ↩︎

  5. Od roku 2026 (s postupným náběhem od roku 2023) začne fungovat mechanismus uhlíkového vyrování na hranicích (Carbon Border Adjustment Mechanism, CBAM), který dovoz emisně náročných produktů do EU zpoplatní, čímž dojde k narovnání podmínek s domácími výrobci. Z toho důvodu budou povolenky zdarma postupně vyřazovány a v roce 2034 skončí úplně. ↩︎

  6. Viz článek 30c směrnice. Množství povolenek, které bude k dispozici od roku 2027, se lineárně snižuje již od roku 2024 (o 5,1 %). ↩︎

  7. Viz článek 30k směrnice↩︎

  8. Sociální klimatický fond začne fungovat o rok dříve, než se ETS 2 spustí, z toho důvodu bude pro jeho financování využito i 50 milionů povolenek dražených v rámci ETS 1. ↩︎

  9. Uhlí je na rozdíl od ostatních paliv velmi levným zdrojem – je lokální a málo zdaněné. Navíc má vyšší emisní intenzitu než ostatní paliva, proto se zavedení povolenky na jeho ceně projeví více. ↩︎

Související infografiky a studie

Zaujala vás naše práce? Prozkoumejte další související infografiky a studie: